24 января одним из первых своих указов Виктор Ющенко распорядился реорганизовать администрацию Президента в государственный секретариат Президента. Возглавить новый орган предстояло государственному секретарю, коим был назначен экс-руководитель избирательной кампании Виктора Андреевича Александр Зинченко.
Для многих это назначение было неожиданным. В первую очередь, думается, для бывшего начальника центрального предвыборного штаба Ющенко (а ныне вице-премьера по вопросам административной реформы) Романа Бессмертного. Доподлинно известно, что Роману Петровичу в свое время было поручено разработать новую схему президентской канцелярии. Бессмертный исполнил наказ вождя с присущим ему усердием и предложил на суд будущего главы государства сразу три концепции. Одна из них (ориентировочно принятая за основу) предполагала ликвидацию президентской администрации как таковой и создание принципиально новой структуры — аппарата Президента. Дабы повысить эффективность работы, предлагалось существенно сократить численность околопрезидентских чиновников — с 2500 (именно столько, по некоторым сведениям, трудилось в АП Виктора Медведчука) до 700—800. Столь масштабная чистка должна была позволить столь же существенно безболезненно увеличить оклады работникам президентской службы. Сие могло стимулировать производственный энтузиазм и, возможно, уберечь от искушения искать дополнительные заработки.
Планировалось также упразднить институт президентских помощников. Основная роль отводилась так называемым государственным советникам, каждому из которых надлежало курировать конкретное направление — внешнюю политику, проблематику регионов, вопросы национальной безопасности и т.п. Советник имел право обзавестись собственной аналитической службой. А службам этим, в свою очередь, вменялось в обязанность тесное сотрудничество с профильными государственными и негосударственными структурами. Таким образом, предполагалось создать узкоспециализированные высокопрофессиональные центры, которые должны были собирать, обрабатывать и анализировать необходимую для Президента информацию. А кроме того, готовить проекты решений, способные стать основой для соответствующих президентских указов и распоряжений.
Насколько нам известно, описанная модель пришлась по вкусу Виктору Ющенко, поскольку она принципиально отличалась от механизма построения президентской администрации при Леониде Кучмы. Как известно, в основе кучмовских АП всегда лежала жесткая иерархическая вертикаль, являющаяся классическим признаком авторитарных режимов. Модель, внедренная последним администратором Леонида Даниловича Виктором Медведчуком, предполагала жесткое единоначалие. С лидером объединенных эсдеков с большим или меньшим успехом пытался конкурировать первый помощник Кучмы Сергей Левочкин. Однако даже его локальные аппаратные победы не позволяли ставить под сомнение превосходство Медведчука. При Викторе Владимировиче в АП существовал единственный канал информации, поступающей к Президенту, единственный центр влияния и единственный орган разработки решений — он сам.
В ходе предвыборной кампании Ющенко неоднократно заявлял: в случае победы он намерен превратить президентский аппарат из всесильного монстра в обычную канцелярию. Максимально загруженную работой, максимально свободную от чрезмерных полномочий, укомплектованную минимальным количеством людей. «Даю слово, что администрация Президента теперь не будет означать «первое правительство Украины», — торжественно пообещал Виктор Андреевич 30 декабря прошлого года. — Она должна именоваться как канцелярия и обеспечивать условия жизнедеятельности Президента». Тогда же Ющенко поделился с журналистами желанием сменить адрес: «По крайней мере, некоторое время будем работать в помещении на Банковой. Но поскольку мы знаем, что там совершалось, то особого желания нет... История (о переезде. — Авт.) началась не мной, хотя она была у меня в мыслях...» По соображениям победителя выборов-2004, было бы логичнее, чтобы новая канцелярия «находилась в едином деловом центре Киева».
Схема, предложенная Бессмертным, могла стать реальным способом исполнения обещанного. Новая структура предполагала доступ советников к Президенту, и это позволяло говорить о многоканальности получения информации. Кроме того, предполагалось, что должностные лица аппарата будут лишены юридического права на автономное администрирование. То есть аппарат ни в коем случае не должен был подменять Президента.
Нет смысла гадать, насколько такая мораль оказалась бы эффективной. На место главного оруженосца был назначен не Бессмертный, а Зинченко. Насколько нам известно, Александр Алексеевич не проявил интереса к наработкам Романа Петровича. А тот, в свою очередь, не выразил желания делиться ими с более удачливым соперником.
Зинченко оперативно взялся за разработку положения о государственном секретариате. По нашим сведениям, она была завершена еще 27 января. На днях появилась информация, что соответствующий указ уже подписан Президентом. Однако на момент подготовки этого материла текст нормативного акта так и не был обнародован. Тем не менее, информация о его содержании уже попала на страницы масс-медиа, и она позволяет сделать некоторые выводы. Причем отнюдь не веселые.
Судя по всему, ни о сокращении численности президентского аппарата, ни об ограничении его полномочий речь не идет. После оглашения указа о создании госсекретариата большинство экспертов воодушевленно приветствовали стремление Ющенко «как можно быстрее похоронить спрута». Судя по всему, слухи о смерти этого административного животного оказались несколько преувеличенными.
Сам Зинченко постоянно говорил о «серьезном изменении функций», «отказе от административных рычагов влияния», «новом содержании работы административной машины». Текст положения о государственном секретариате Украины, на который ссылаются некоторые СМИ, повода для подобного оптимизма не дает.
Во многом этот документ ничем не отличается от прежнего «Положения об администрации Президента Украины». Александру Зинченко, как и Виктору Медведчуку, подчиняются первые заместители и просто заместители. Причем, как и тогда, так и сейчас, точное количество ни тех, ни других в положении не указывается. По некоторым сведениям, Александр Алексеевич рассчитывал, что замещать его будут сразу восемь чиновников, однако Ющенко вроде бы дал добро только на четверых, причем якобы лишь один получит статус первого зама. Однако если эта цифра не будет закреплена в документе, то количество заместителей в будущем может и возрасти.
По-прежнему в числе сотрудников президентского аппарата числится таинственный уполномоченный Президента Украины по вопросам контроля за деятельностью Службы безопасности Украины. Подобная должность, если не ошибаемся, была введена в штат АП еще в 1997 году при Евгении Кушнареве. Появление очередного президентского контролера неоднократно критиковали представители оппозиции, которые считали: выдумав еще одну чиновничью должность, гарант в очередной раз нарушил законодательство и Конституцию.
Дело в том, что СБУ, согласно Закону «О службе безопасности Украины», «подчинена Президенту Украины и подконтрольна Верховной Раде Украины». Кроме того, по Конституции, деятельность государственных органов в сфере национальной безопасности «координирует и контролирует Совет национальной безопасности и обороны Украины». Больше деятельность спецслужбы не вправе контролировать никто. Ни один другой государственный орган. Не говоря уже о непонятном уполномоченном, находящемся в штате структуры, которая даже не упоминается в Основном Законе.
Кучмовские юристы утверждали, что обвинения беспочвенны: СБУ подчиняется Президенту, Президент — глава СНБОУ. И потому обладает правом иметь в своем аппарате куратора Службы безопасности. Подобная логика выглядит сомнительной. Во-первых, СБУ Президенту не подконтрольна, а подчинена, что, с юридической точки зрения, не одно и то же. Во-вторых, глава СНБОУ — еще не весь СНБОУ. И наконец, в-третьих, согласно 106-й статье Конституции, Президент не имеет права передавать свои полномочия другим лицам или органам.
Будем надеяться, что из окончательного варианта Положения о президентском секретариате уполномоченный контролер СБУ исчезнет. Однако в черновом варианте этот гражданин (полномочия которого, кстати, не выписаны) присутствует. Что наводит на мысль: секретариат — отнюдь не обещанная Президентом канцелярия.
Это следует, в частности, из двусмысленных формулировок обсуждаемого прессой положения о секретариате. Предполагается, в частности, что структура, подчиненная Зинченко, «имеет право представлять и отстаивать интересы Президента Украины в органах и учреждениях Украины и за ее пределами...» Это, простите, как? Что значит «отстаивать интересы Президента» с юридической точки зрения? И каким образом вспомогательная служба главы государства правомочна «отстаивать интересы», например, в Кабинете министров? А как же обещание не создавать новое «первое правительство Украины»?
И уж вовсе невдомек, что означает словосочетание «отстаивать интересы Президента Украины за ее пределами». За пределами Украины можно отстаивать только интересы государства. И такими полномочиями наделены сам Президент и Министерство иностранных дел. Разве их усилий недостаточно?
Всем известно, что долгое время отечественный МИД, по сути, был не более чем исполнителем воли Главного управления по вопросам внешней политики АП. Но сейчас нам вроде бы обещали четкое соблюдение Конституции и законов. Всех заверили, что каждый будет заниматься своим делом. Внешнеполитическое ведомство наделено полномочиями и доверием. Введена должность вице-премьера по вопросам европейской интеграции. Отчего тогда запланированная численность новой Главной службы внешней политики превосходит численность прежнего одиозного Главного управления по вопросам внешней политики?
Секретариату делегируется право «запрашивать и получать информацию, документы и материалы от государственных органов и органов местного самоуправления, государственных предприятий, организаций и должностных лиц». Вообще-то правом на получение такой информации обладает не секретариат, а Президент. Его вспомогательные органы могут это делать лишь по поручению главы государства. А в положении должно быть записано, что осуществлять эти функции секретариат может в рамках статьи 106 Конституции, где перечислены права и полномочия Президента.
Вызывает удивление делегированное секретариату право «ставить... перед руководителями органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций вопрос об устранении выявленных в их деятельности недостатков и упущений, а о фактах нарушения Конституции и законов Украины, указов и распоряжений Президента Украины информировать правоохранительные органы».
Кажется, разработчики забыли, что секретариат не является ветвью власти. Структура, призванная всего-навсего «обеспечивать условия жизнедеятельности Президента», не может (даже по поручению главы государства) перебирать на себя функции гаранта Конституции, Кабинета министров или парламента.
В черновом варианте положения (в который, надеемся, все же внесли необходимые смысловые правки) ряд юристов узрел попытку секретариата присвоить себе и законодательные функции. Предполагается, что секретариат будет «формулировать и вносить проекты решений и актов Президента Украины, обеспечивать и контролировать их исполнение». Некорректность формулировки видна невооруженным глазом. Аппарат может по поручению главы государства разрабатывать и готовить проекты. А право «формулировать и вносить», с законотворческой точки зрения, принадлежит Президенту. Что касается эффективного контроля за соблюдением указов, то этот вопрос, к великому сожалению, толком не отрегулирован. Во многом потому, что закон о Президенте у нас до сих пор не принят. Есть лишь давно устаревший закон «О Президенте УССР».
Описываемое же нами положение о секретариате — лишь приложение к президентскому указу. То, что профильный закон просто необходим и что полномочия аппарата должны быть в нем досконально выписаны, более чем, очевидно.
Но вернемся к штатному расписанию. Его изучение навело на мысль, что численность президентского аппарата будет не уменьшена, а, скорее, наоборот, увеличена. Напомним, что схема построения нового органа почти полностью дублирует схему АП. Та же вертикаль. Те же первые замы и заместители. Те же многочисленные главные управления (которые теперь, правда, переименованы в службы). То же пресловутое право «участия в разработке проектов указов Президента на всех этапах в Кабинете министров, Совете национальной безопасности и других органах государственной власти». Но есть и занятное новшество. Первый помощник теперь является еще и «руководителем кабинета Президента Украины». Кабинет Президента вписан в структуру секретариата. При том что никому не известно, о чем конкретно идет речь, поскольку оговорено: «функции и состав Кабинета которого определяются отдельным положением».
Если есть нужда в создании какого-то кабинета, следовательно, секретариат не в состоянии полностью удовлетворить потребности Президента. А если он не в состоянии этого сделать, то зачем он тогда нужен? Вполне возможно, что первый помощник Ющенко Александр Третьяков учел печальный опыт предшественника. А потому решил обзавестись собственной структурой, чтобы иметь дополнительные рычаги в борьбе за влияние на патрона. Других логичных объяснений появлению таинственного кабинета мы найти не можем. Зато можем задать вполне логичный вопрос: каким образом можно было планировать работу секретариата, если внутри его существует еще один квазиорган, полномочия которого до сих пор не определены. Может быть, имело смысл подождать, пока положение о кабинете Президента будет готово, чтобы избежать риска создания двух администраций под одной крышей? И легализовать обе структуры (если уж в них есть потребность) одним президентским указом.
Двусмысленность формулировок положения, масштабы структуры и амбициозность политиков, приходящих в новый орган (пока сильно смахивающий на старый), не может не тревожить. Формальный риск вмешательства президентской канцелярии в деятельность конституционных органов по-прежнему высок.
Возможно, пока не стоит давать категорических оценок. Но один вывод, увы, напрашивается сам собой: вопреки ожиданиям, власть не становится менее громоздкой. А во многих моментах — более прозрачной.
Сергей РАХМАНИН
Комментарий. Да, видимо, что-то не то в Датском королевстве, если даже "Зеркало недели" критикует Ющенко. Очевидно, прочитав этот материал, наш "всенародно" "избранный" воскликнул, упав на звездно-полосатую грудь Клер: "И ты, Брут?"
